Развилки общего газового рынка
В Аналитическом центре при Правительстве РФ 28 февраля состоялся круглый стол на тему «Проект программы формирования общего рынка газа ЕАЭС: вопросы ценообразования на газ». Участники мероприятия обсудили ряд острых вопросов: основные механизмы ценообразования, взаимосвязь правил общего рынка газа (ОРГ) и внутренних рынков, перспективы антимонопольного регулирования ОРГ. В ходе дискуссии выявился целый ряд разногласий по основным аспектам указанных проблем.
Рынок вместо МПС
Как отметил руководитель исследований Управления по ТЭК Аналитического центра Александр Курдин, важны не только сами параметры формируемой программы, но и то, как они будут работать на практике. Не исключено, что на пути их внедрения возникнут определенные проблемы.
В проекте программы есть некоторые положения, которые можно назвать фундаментальными. В первую очередь, это переход к рыночным механизмам ценообразования на газ. ОРГ не должен базироваться на наборе регулируемых цен различных стран. Не будет и какого-либо наднационального органа власти, устанавливающего тарифы (хотя это не отменяет возможности регулирования на внутреннем рынке газа каждого из государств-членов).
На ОРГ, как и на многих других крупных газовых рынках, должны существовать биржевые и внебиржевые ценовые индикаторы, формируемые по итогам массы сделок. А представители полномочных органов должны их мониторить. Таким образом, эти индикаторы станут, с одной стороны, ориентиром для участников рынка. А с другой стороны, они позволят оценить поведение субъектов рынка с точки зрения антимонопольного законодательства.
Немало копий сломано вокруг вопроса равнодоходных цен. Надо ли государствам-членам ЕАЭС переходить на них? Пока что в программу заложена довольно обтекаемая формулировка. По мнению А.Курдина, концепция равнодоходных цен не слишком удачная. В первую очередь потому, что определить их (не формально, как это сейчас делается, а реально) – довольно сложно.
Очень остро стоит также вопрос, связанный с тарифами на транспортировку газа. В программе предполагается, что они будут регулироваться уполномоченными органами для участников ОРГ.
Как отмечает представитель Аналитического центра, при формировании и реализации упомянутой программы возникает как минимум три важных развилки. Первая из них связана с тем, что цены или механизмы ценообразования в трансграничных газовых сделках на территории ЕАЭС зачастую устанавливается на основе двусторонних межправительственных соглашений (МПС). Это можно рассматривать как конфликт с рыночным механизмом ценообразования, поскольку цены для компаний фактически определяются нормативными актами органов власти.
Предлагается несколько вариантов решения этой проблемы. Во-первых, можно предусмотреть прекращение действия всех МПС с момента создания ОРГ. Эта идея на данный момент заложена в проект программы, но она не встречает однозначного одобрения и содержит определенные оговорки.
Во-вторых, можно не просто «отменить» МПС, а перенести их условия в долгосрочные контракты компаний, которые ранее осуществляли поставки в рамках этих соглашений. Но при этом возникает риск, что отдельные компании откажутся от обязательств. Возможно, потребуется ввести меры принуждения для участников рынка к выполнению ценовых правил, что ограничит их свободу.
В-третьих, можно было бы с 2025 года считать рыночными все цены, определенные странами-членами в рамках международного договора. Ведь переговоры со стороны государств ведут, как правило, газовые компании. И достигнутое соглашение – результат добровольного согласия двух сторон. Но при этом возникает риск формирования новой сети долгосрочных МПС, подменяющей собой ОРГ.
В-четвертых, можно считать рыночными цены, действующие в МПС на фиксированный момент времени (например, на 2025 год). А для последующих соглашений исключить такую возможность. Но и подобный путь чреват появлением нового вала МПС.
В-пятых, можно предусмотреть специфические контрактные механизмы, позволяющие устанавливать цены в составе МПС, но фактически привязывающие их к рыночным котировкам на основе внебиржевых и биржевых индикаторов. Грубо говоря, как цена Henry Hub в США. Но как обеспечить адекватность таких индикаторов – по крайней мере, на начальном этапе?
Борьба с монополизмом
Вторая развилка связана с тем, что участники ОРГ устанавливают цены на газ самостоятельно на договорной основе, и поэтому эти цены могут существенно расходиться. Что же должно служить для них ориентиром? Тут тоже есть ряд вариантов:
• цены (или формулы цен), ранее установленные в рамках МПС;
• цены (или формулы цен), применяемые участниками ОРГ в рамках крупнейших соглашений в сопоставимых условиях;
• внебиржевые ценовые индикаторы;
• биржевые ценовые индикаторы.
Впрочем, привязка ни к одному из этих ориентиров не является обязательной.
Из этого вытекает еще один важный вопрос: подлежит ли ценообразование в рамках сделок на ОРГ антимонопольному контролю? «Рыночные цены экономически эффективны только тогда, когда они устанавливаются на конкурентном рынке. Если у нас рынок достаточно сильно монополизирован и антимонопольный контроль будет фактически отсутствовать, то тогда эффекта, которого мы бы хотели добиться с помощью построения общего рынка, не будет», – подчеркивает А.Курдин.
Что же делать? Здесь опять-таки возникают альтернативы. Первая заключается в том, что антимонопольное подразделение ЕЭК могло бы контролировать ценообразование на ОРГ, устанавливать факт доминирующего положения и применять санкции к нарушителям. Этот вариант является стандартом для внутренних рынков газа и единого рынка ЕС. Однако применение антимонопольных санкций на наднациональном уровне для ЕАЭС является скорее исключением.
Вторая альтернатива. Национальные антимонопольные органы контролируют ценообразование на ОРГ, устанавливают факт доминирующего положения и наказывают виновных. Но в этом случае потребуется экстерриториальное применение национального антимонопольного законодательства, что может встретить непреодолимые юридические барьеры.
Третья альтернатива связана с тем, что рынок новый и поэтому биржевые и внебиржевые индикаторы еще несовершенны, по ним нельзя адекватно оценивать рыночные конкурентные цены. В связи с этим предлагается установить на ОРГ особый режим антимонопольной политики, включающий изъятия или иммунитеты для отдельных поставщиков и потребителей, а также специальные полномочия национальных антимонопольных служб.
Нужна ли «китайская стена»?
Наконец, третья развилка формулируется следующим образом: следует ли государствам-членам перейти к общим принципам ценообразования на газ на национальных оптовых рынках? Как подчеркивает А.Курдин, целью программы создания ОРГ не является регулирование внутренних рынков. Но поскольку они так или иначе взаимосвязаны, между ними сложно построить «китайскую стену». Методы их регулирования могут вступить в определенный конфликт с ценообразованием на ОРГ.
Здесь предлагается три варианта решений. Первый – государства-члены сохраняют собственные принципы ценового регулирования и не реформируют их в контексте развития ОРГ. Но если государство будет по каким-то причинам занижать цены на внутреннем оптовом рынке, а на ОРГ будут действовать рыночные котировки, то возникнут серьезные стимулы к перемещению объемов газа с внутреннего рынка на общий. В итоге внутри той или иной страны может возникнуть дефицит. А в других местах могут появляться избытки.
Второй вариант – государства-члены скоординированно переходят к рыночным принципам ценообразования на внутреннем рынке и тем самым параллельно адаптируют его к ОРГ. Но этот вариант ограничивает внутреннюю энергетическую политику участников ЕАЭС.
Наконец, третий вариант – гибридный. Государства самостоятельно внедряют рыночные принципы ценообразования внутри страны и тем самым разными темпами адаптируются к ОРГ. Но в результате возникнет асимметрия, появятся «выигравшие» и «проигравшие». И это затронет всю газовую систему Евразийского экономического союза.
Мина замедленного действия
Участники дискуссии подвергли проект программы конструктивной критике. Как отмечет Вячеслав Кулагин, начальник Центра изучения мировых энергетических рынков Института энергетических исследований РАН, предлагаемые варианты входят в достаточно серьезный диссонанс с классическим пониманием общего рынка, характерные черты которого – свободные перетоки, единый подход к ценообразованию и т.д. В данном случае речь идет скорее не о построении единого рынка, а о введении неких правил торговли между странами-членами ЕАЭС.
Некоторые положения программы невыполнимы на практике. Так, в ней указывается, что к 2021 году в России должны быть сглажены все ценовые дисбалансы газового рынка. Но до 2021 года осталось совсем немного времени и вероятность, что они сгладятся, – очень маленькая. По крайней мере, отечественные регулирующие органы пока к этому не стремятся. Как отмечает В.Кулагин, в России есть целый ряд регионов, куда не хочет идти ни один поставщик газа, потому что там невыгодные ценовые условия. Фактически о какой-то реальной конкуренции можно говорить лишь вблизи мест газодобычи.
Поэтому есть большое опасение, что мы можем загнать себя в неприятную ситуацию. Сегодня газ поставляется в страны-члены ЕАЭС по неким, пусть нерыночным, правилам. И даже если они кому-то не нравятся, их всегда можно обсудить, поменять и т.д. Если же после 2025 года таких правил не будет, то каждая сторона начнет трактовать ситуацию в свою пользу, все будут требовать «свою цену». И какова же «справедливая рыночная цена», мы так и не поймем.
Иными словами, ликвидировать МПС несложно. Но что придет им на замену? Поэтому надо очень осторожно двигаться по этому пути. Следует четко понимать, что ни к 2021-му, ни даже к 2025 году нормальные внутренние рынки созданы не будут. В итоге возникнут конфликты. И национальные ФАС не будут знать, как их решать. А наднациональных регуляторов не существует.
По словам В.Кулагина, в программе заложены и другие противоречия. В частности, в ней декларируется переход на единые правила образования тарифов на перекачу газа. То есть тариф, установленный регулятором в одной стране, распространяются и на хозяйствующих субъектов других государств. Но при этом есть фраза: «Объемы, цены и тарифы на транспортировку газа, а также коммерческие и иные условия транспортировки газа по ГТС определяются гражданско-правовыми договорами между хозяйствующими субъектами государств-членов». То есть они все-таки устанавливаются регулятором или определяются по договорам?
Россия подаст пример?
Очень важный фактор ценообразования – развитие биржевой торговли. Поэтому организаторы круглого стола задали его участникам конкретный вопрос: как она будет вестись? В каждом государстве по внутренним правилам? Или же на национальных биржах появятся отдельные сегменты, который будет работать по правилам ЕАЭС?
Но исполнительный директор по рынку газа АО «СПбМТСБ» Александр Петров подчеркивает: чтобы ответить на этот вопрос, надо получить ответы на множество других. Если национальные рынки сохраняют свои механизмы регулирования цен, то как они могут стать открытыми в рамках ОРГ? Представим себе, что Белоруссия открывается для общего рынка. Это значит, что туда могут свободно поставлять газ не только «Газпром», но и все другие производители. Причем не только на государственном уровне (например, на основе соглашения с Казахстаном), но и на корпоративном. То есть ЛУКОЙЛ, «Роснефть», «Сургутнефтегаз» и другие компании могут без всяких препятствий отправлять свой газ на белорусскую территорию и конкурировать между собой. Что же тогда случится с национальным регулируемым рынком? Он просто исчезнет.
Отсюда логично вытекает еще один вопрос. Отменяется ли в пределах ЕАЭС закон о едином экспортере газа? То есть получают ли российские компании право свободно поставлять газ в страны-члены союза? И если да, то с какого момента?
Вместе с тем, А.Петров предложил собственный вариант преодоления третьей развилки, связанной с взаимодействием внутренних оптовых рынков и ОРГ. По его мнению, все ранее озвученные варианты годятся лишь в том случае, если 5 стран-членов ЕАЭС имеют сопоставимые параметры газового рынка – как по производству, так и по потреблению. Но это ведь не так. Если рынок Белоруссии – около 20 млрд куб. м в год, Армении – 10 млрд куб. м, то России – 450 млрд куб. м.
Поэтому чтобы создать качественный евразийский рынок газа надо сначала поднять российский внутренний рынок на гораздо более высокий уровень – в отношении конкуренции, биржевой торговли и т.д. Тогда все остальные рынки (которые, кстати, в прошлом были частью общей системы газоснабжения СССР) автоматически воспроизведут эти положительные свойства на своей территории.
Иными словами, четвертая развилка звучит следующим образом: российский рынок газа опережающими темпами реформирует себя на основе лучших мировых достижений и предлагает другим странам повторить этот путь.
При этом А.Петров призывает быть более амбициозными. «Мы ставим себе скромные задачи и еще остерегаемся, а не слишком ли быстро мы идем», – иронизирует он. По его мнению, необходимо нарисовать себе картину того, как должен выглядеть идеальный ОРГ – пусть не через 10, а через 20 лет. Очевидно, это будет по-настоящему общий рынок с едиными правилами. Обозначив такую конечную цель, затем уже можно разделить процесс ее достижения на четкие этапы.
Не надо торопиться
С таким подходом не совсем согласен Александр Гладков, директор Департамента добычи и транспортировки нефти и газа Минэнерго России. «Вопрос либерализации рынка на территории РФ обсуждается уже более 10 лет. Поэтому рассчитывать на то, что мы за ближайшие 10 лет вдруг снимем все разногласия между участниками процесса и полностью либерализуем рынок – достаточно оптимистично», – полагает он.
К тому же непонятно: почему если в России произойдет такая либерализация рынка газа, то она тут же начнется и во всех остальных странах-участницах ЕАЭС? Ведь это скорее вопрос внутренней политики каждого государства, каких-то социальных ограничений, защиты определенных категорий потребителей и т.д. И если мы первыми полностью либерализируем свой рынок, то на него выйдут компании из других стран. Они будут закупать газ по «свободным» ценам и спокойно поставлять его в рамках регулируемых тарифов на свои рынки. Это никак не способствует созданию ОРГ.
Представитель Минэнерго призывает быть острожными и в отношении МПС. Большинство из них заключалось в «пакетном режиме». То есть они касались не только вопросов поставки газа, но и многих других аспектов. Причем по части из них обязательства уже выполнены. Поэтому будет крайне затруднительно выйти из этих соглашений по отдельным пунктам, касающимся газа, но остаться по другим. Это потребует очень непростых переговоров.
Можно ли перенести условия МПС в долгосрочные контракты? А.Гладков напоминает, что юридическая защита межправительственных соглашений все-таки гораздо выше, чем у долгосрочных контрактов, какими бы они ни были. Механизмы МПС вырабатывались ни один год. И они позволяют учесть интересы и потребителей, и производителей газа. Первые получают гарантии поставок, вторые – приемлемые цены для развития добычи.
Немало неясных вопросов связано с антимонопольным регулированием. Ведь организация, которая занимает доминирующее положение на внутреннем рынке страны, может не занимать его при поставках в страны ЕАЭС. И наоборот. Условно говоря, долгосрочный договор может быть заключен не с «Газпромом», а с каким-нибудь независимым производителем. В результате его доля на «своем» рынке может быть ничтожной, а в соседней стране – монопольной. Как в этом случае действовать антимонопольным органам?
К тому же вопрос ведь заключается не в том, есть ли доминирующее положение или нет, а в том, как компания им пользуется. То есть заключает ли она контракт по монопольно низкой или монопольно высокой цене.
Отсюда вытекает еще один принципиальный вопрос: а какой уровень цены должен быть базовым на ОРГ? Термин «равнодоходные цены» появился в 2007 году, когда активно шла дискуссия о том, к какому уровню должны прийти цены на внутреннем рынке. Сначала говорили о «цене топливозамещения». Но ее сложно померить, в каждом регионе она разная. Оттолкнуться от уровня издержек на добычу и транспортировку тоже не удалось – они также весьма разнятся.
Поэтому был предложен принцип равнодоходности, по аналогии с нетбэком в нефтяной отрасли. Конечно, у такого варианта есть свои минусы. Но если отказываться от него на ОРГ, то чем его заменить? Та же биржевая цена может существенно колебаться. К тому же биржевые котировки, как показывает опыт, всегда двигаются вокруг какой-то базовой цены. В Европе изначально базовым уровнем были именно долгосрочные контракты.
А.Гладков призывает к осторожности и при реформировании внутренних рынков. По его мнению, если будут устранены все диспропорции, то ничего не мешает сохранить государственное регулирование цен на внутреннем рынке. И это не будет накладывать никаких ограничений на ОРГ, как бы парадоксально это ни звучало. Если обеспечить примерно равную доходность поставок газа во все регионы РФ, то газ будет спокойно двигаться и дальше, в соседние страны, по цене, которая будет складываться из регулируемой цены плюс тарифы. При этом никаких перекосов не будет.
Представитель Минэнерго подчеркивает мысль, которая звучала и во многих других выступлениях на круглом столе. Построить «светлое будущее» за 5-10 лет будет крайне сложно. В той же Европе процесс реформирования газового рынка шел далеко не гладко. Усилия Еврокомиссии нередко встречали сопротивление со стороны отдельных стран.
Быстро поменять сложившиеся у нас принципы регулирования рынка и взаимоотношений между государством и компаниями будет очень непросто. В этих условиях хорошим вариантом будет использование уже заключенных МПС в качестве базы для постепенного развития рыночных взаимоотношений.