Нефтяной кодекс – пора вернуться к обсуждению

Более 15 лет назад, в 2009 году, в «Нефтегазовой вертикали» была опубликована статья «Закон о нефти: объективная необходимость или разменная карта?» [1]. В ней авторы с привлечением экспертов попытались дать ответ на вопрос, вынесенный в заголовок и даже предложили примерную структуру такого закона (см. «Возможная структура ФЗ «О нефти»).

Возможная структура ФЗ «О нефти»

1. Определения, используемые в законе.
2. Отношения, регулируемые законом.
3. Полномочия государственных органов.
4. Геологическое изучение недр с целью поиска, оценки и разведки нефти.
5. Промышленная разработка и обустройство месторождений нефти. Проектирование, разрешительная система, использование фонда скважин, использование объектов обустройства. Доступ третьих лиц. Ликвидационные фонды.
6. Лицензирование прав пользования недрами, переход прав, изменение границ лицензионных участков, изменение лицензионных обязательств.
7. Вопросы землепользования, лесопользования и водопользования при осуществлении операций с нефтью.
8. Использование нефтяного газа.
9. Требования к качеству нефти. Требования к средствам измерения.
10. Условия магистрального трубопроводного транспорта нефти. Доступ, формирование графиков, формирование тарифов.
11. Переработка нефти. Требования к качеству нефтепродуктов.
12. Экспорт нефти.
13. Специальные условия налогообложения операций с нефтью. НДПИ, таможенная пошлина, акцизы на нефтепродукты.
14. Государственный контроль и пределы государственного регулирования.
15. Требования промышленной безопасности, экологические требования.
16. Экономическая ответственность субъектов операций с нефтью за нарушение обязательств, стандартов, норм и правил.

Прошлись авторы и по региональному опыту принятия профильных законов на примере Татарстана, Тюменской области и ХМАО.

За прошедшее время в отрасли произошло большое количество событий, существенно изменивших ее облик и взаимоотношения с государством. Тем не менее вопрос не потерял актуальности. Более того, за эти годы он неоднократно поднимался на самых различных уровнях и проходил определенные этапы обсуждения, в том числе публичного. Однако формы законодательного акта так и не приобрел.

Есть довольно простой, но от этого не менее актуальный аргумент в отношении единого закона о нефти: его сторонники указывают на наличие базовых законов в таких ключевых сферах ТЭК, как газовая отрасль и электроэнергетика. Противники же утверждают, что сложившееся регулирование правоотношений на основе набора различных законодательных и подзаконных актов является привычным и не требует кардинального пересмотра.

На мой взгляд, в этом вопросе ключевым является даже не экономико-регуляторный, а политико-правовой аспект. Важно понять, насколько вообще парламент стремится и в состоянии упорядочить, взять под контроль ключевые процессы нормотворчества и регулирования в ключевой отрасли экономики.

Есть и еще одна важная деталь. В последние годы проработаны и обозначены в качестве самостоятельных несколько отраслевых тем, корректное отражение которых в рамках действующего набора НПА по разным причинам затруднительно. В частности, речь о независимых участниках рынка в сферах добычи, переработки и сервиса, правовой статус и особенности деятельности которых подлежат самостоятельному правовому регулированию. Также целый ряд проблем, требующих систематизации и закрепления на уровне закона, обозначились в секторах нефтепереработки и нефтехимии, особенно с учетом завершения налогового маневра.

Во всяком случае уж точно не будет лишним еще раз напомнить уважаемым читателям о данном вопросе на страницах журнала – все же раз в 15 лет это не так уж и часто.

Первую попытку создания единого законодательного акта по данной теме можно обнаружить еще в середине 90-х годов прошлого столетия. При этом, что характерно, закон был доведен до такой степени готовности, что был принят парламентом.

На сайте Государственной Думы можно найти информацию о законопроекте № 94800236-1 «О нефти и газе», который был внесен группой депутатов в апреле 1994 года [2]. К сожалению, состав авторов на сегодняшний день восстановить затруднительно. К еще большему сожалению, невозможно восстановить и сам текст законодательного акта.

Между тем, показательно, что он был принят довольно быстро – в 1995 году, но затем был отклонен президентом РФ. Как видно из карточки документа на официальном сайте, Госдума не стала преодолевать президентское вето и в 1998 году сняла законопроект с рассмотрения.

Однако работа над реализацией идеи продолжалась – возможно и в конъюнктурном ключе. Так, в 2009 году стало известно о противоречиях между Минэнерго и Минприроды по поводу подготовленного энергетическим ведомством редакции закона о нефти [3]. Тогда министерства разошлись в вопросе о наличии самостоятельного предмета регулирования, а эксперты назвали развернувшуюся дискуссию проявлением аппаратной борьбы внутри правительства.

В исполнении органа власти первый вариант законопроекта, содержащего те или иные базовые принципы регулирования удалось обнаружить на сайте ФАС в виде проекта закона об обороте нефти и нефтепродуктов в РФ в редакции от 2011 года [4]. В тот момент проект представлял из себя весьма лапидарный документ, который состоял всего из восьми статей. Тем не менее, в нем уже можно обнаружить много интересных положений. Так например, определялись понятия «моторное топливо», «розничная» и «оптовая торговля моторным топливом».

Справедливости ради стоит отметить, что тот документ Антимонопольной службы был «заточен» в основном под рынок нефтепродуктов. Вместе с тем, имелись и важные концептуальные положения, к которым можно было бы отнести:

• требование обеспечения доступа к инфраструктуре рынков нефти и нефтепродуктов. Определялось, что доступ инфраструктурным хранилищам должен предоставляться на недискриминационных условиях на основе публичного договора. Также, что важно, был закреплен приоритет доступа к услугам по транспортировке (перевозке) нефти и (или) нефтепродуктов железнодорожным и (или) трубопроводным транспортом лицам, приобретающим соответствующий товар на биржевых торгах;
• стандарты раскрытия информации субъектами рынков нефти и нефтепродуктов. Устанавливались требования к раскрытию информации об объемах добытой нефти и остатках на нефтехранилищах; об объемах переработанной нефти, произведенных нефтепродуктов, остатках нефтепродуктов на нефтеперерабатывающих заводах и нефтебазах (хранилищах нефтепродуктов);

Следует отметить, что антимонопольная служба была последовательна в своей позиции и в 2016 году этот же законопроект в доработанном виде уже был вынесен на общественное обсуждение [5]. На этом этапе можно наблюдать формализованную аргументацию необходимости нового регулирования, сформулированную в пояснительной записке:

«Доминирующее положение и возможность ВИНК переносить центр прибыли в любом звене реализации (добыча – переработка – опт – розница), дает ВИНК возможность осуществлять ценовое давление на независимых участников рынка на всех сегментах рынка. Таким образом, в связи с использованием хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность на рынках нефти и нефтепродуктов, трансфертного ценообразования, розничные цены демпфируют существенные колебания оптовых цен» и «Реализация законопроекта позволит усовершенствовать законодательство в нефтяной отрасли, и тем самым обеспечить прозрачность ценообразования, унификацию требований, предъявляемых к хозяйствующим субъектам в связи с организацией и осуществлением торговой деятельности, упростить процедуру организации торговой деятельности для субъектов мелкооптовой и розничной торговли, а также создать основу для формирования рыночного и недискриминационного механизма реализации нефти и нефтепродуктов».

Характерно, что крупные нефтяные компании в лице компании «Лукойл» выступили с критикой предложенного ФАС подхода. В своих замечаниях на портале компания указала, что предлагаемое регулирование является излишним, а действующее законодательство позволяет в полной мере соблюдать интересы всех участников рынка нефти и нефтепродуктов.

Как бы то ни было, но дальнейшего развития в публичном пространстве документ не получил.

Еще в 1999 году группой депутатов был внесен законопроект «О магистральном трубопроводном транспорте» [6], который даже был принят в первом чтении. Однако после этого что-то случилось и, пролежав «под сукном» восемнадцать (!) лет, был в итоге отклонен Государственной Думой «в связи с утратой актуальности».

Однако, несмотря на «неактуальность» вопроса, примерно в тот же период Минэнерго разместило для общественного обсуждения законопроект о магистральном трубопроводном транспорте нефти и нефтепродуктов [7]. В пояснительной записке разработчики указали на один из наиболее популярных аргументов сторонников специального регулирования: необходимость отраслевого закона, устанавливающего по аналогии с Федеральным законом «О газоснабжении в Российской Федерации» порядок государственного управления нефтетранспортной системой, в том числе в части определения направлений стратегического развития отрасли и распределения имеющихся ресурсов, а также особенностей проектирования, строительства и эксплуатации магистральных трубопроводов, которые не могут быть в полной мере отражены в специальном (гражданском, антимонопольном, градостроительном, земельном) законодательстве.

Предложенный проект с точки зрения юртехники представлял собой уже довольно структурированный и объемный документ, содержащий в том числе главы об основах государственного регулирования в сфере магистрального трубопроводного транспорта нефти и нефтепродуктов, доступе к услугам по подключению объектов нефтедобычи, нефтеперерабатывающих заводов и нефтебаз к магистральным нефтепроводам, обеспечении безопасности в сфере магистрального трубопроводного транспорта нефти и нефтепродуктов, особенностях использования земельных участков и осуществления градостроительной деятельности, а также предусматривавший внесение корреспондирующих изменений в иные законодательные акты.

В Российской Федерации как одной из нефтедобывающих стран до сих пор не принят закон о регулировании оборота нефти и нефтепродуктов

Как следует из заключения об оценке регулирующего воздействия, подготовленного Минэкономразвития, по итогам проведения публичных консультаций по проекту акта поступили позиции ПАО «Транснефть», АО «Нефтехимсервис», ООО «Марийский нефтеперерабатывающий завод», АО «Зарубежнефть», ПАО «Газпром нефть», ООО «Афипский нефтеперерабатывающий завод», поддерживающие предлагаемое проектом акта регулирование, а также позиции ПАО «НК «Роснефть», РСПП, ПАО «Татнефть», АО «Антипинский нефтеперерабатывающий завод», ПАО «НК «Русснефть», ОАО «ТАИФ-НК», содержащие ряд замечаний. На основании их был сделан вывод о недостаточном обосновании решения проблемы, заявленной разработчиком, а также о наличии положений, которые вводят избыточные административные и иные ограничения и обязанности для субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности или способствуют их введению, а также способствуют возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности или способствуют возникновению необоснованных расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

До настоящего времени перспективы данной инициативы остаются неясными. Между тем, «Транснефть» продолжает надеяться на то, что в ближайшее время законопроект будет внесен правительством на рассмотрение в Государственную Думу [8].

В 2019 году Минэнерго сообщило [9] о поручении в свой адрес о проработке такого законопроекта и о том, что он должен быть готов к концу года. Это было поручение Председателя Правительства РФ Медведева по итогам встречи с членами фракции КПРФ, соответствующего законопроекта в исполнении министерства до сих пор нет.

Сама фракция не стала дожидаться исполнения поручения премьер-министра и дважды внесла свой вариант законодательной инициативы, который получил название «О государственном регулировании деятельности в нефтяной отрасли Российской Федерации».

В первом случае [10] законопроект был внесен в 2019 году и возвращен в связи с отсутствием заключения правительства. После получения заключения в 2020 году он был перевнесен [11]. Правительство выступило против предложенного проекта, указав в том числе на нарушение принципов поддержания конкуренции и недискриминационного доступа к инфраструктуре, необоснованность предложенного государственного ценового регулирования и ограничения конкуренции в сфере освоения месторождений УВС.

Критику правительства во многом можно признать справедливой. Однако нельзя не отметить и важные позитивные моменты инициативы. Так, в рамках законопроекта было предложено законодательно дать определение ключевым отраслевым терминам, в том числе определить понятие «независимая организация» и место таких организаций в общей системе нормативного регулирования отрасли. Это, кстати, один из тех вопросов, для решения которого наличие специального законодательного акта представляется практически необходимым.

В марте 2021 года законопроект был отклонен Государственной Думой.

В 2019 году довольно интересное исследование было проведено в издании Государственной Думы «Анализ правоприменительной практики и зарубежного опыта ценового и тарифного регулирования в сфере реализации нефтепродуктов и газового топлива. Рекомендации по совершенствованию законодательства» [12].

Авторы пришли к предсказуемому выводу о том, что российское законодательство о нефти и газе носит противоречивый характер. С одной стороны, оба данных энергоресурса носят ключевой характер, но регулирование (в своей ключевой основе) отличается. Кроме того, в Российской Федерации как одной из нефтедобывающих стран до сих пор не принят закон о регулировании оборота нефти и нефтепродуктов. В противовес этому существует множество ведомственных актов различного уровня, что в итоге приводит к неоднозначному правоприменению, отсутствию сложившейся судебной практики.

Один из главных выводов данного исследования состоит в том, что использование акциза и, соответственно, налогового регулирования как единственного способа регулирования цен на нефтепродукты не сможет привести к существенному развитию отрасли, так как не предоставляет необходимого количества (и качества) элементов правового регулирования.

При этом «В нефтедобывающих странах (напр. Норвегия, Азербайджан) уже давно действуют законы, регулирующие как оборот газа, так и оборот нефти. В Российской Федерации нефтяная отрасль не регулируется федеральным законом. Существуют федеральный закон о газоснабжении, федеральный закон об электроэнергетике и т.п., однако в отношении нефти такого закона нет».

В качестве еще одного существенного аспекта сложившейся ситуации авторы исследования справедливо указали на совмещение несовместимых механизмов ценообразования в оптовом (рыночный) и розничном (квазидирективный) сегментах отечественного топливного рынка. Если оптовые цены зависят от, во-первых, соотношения спроса и предложения, а, во-вторых, альтернативы экспортных поставок сырья и нефтепродуктов (ключевые индикаторы – цена сырья и netback), то розничный сегмент регулируется правилом «инфляция минус», которое характеризуется низким уровнем адаптивности относительно внешней и внутренней экономической конъюнктуры, а также создает стимулы к постепенному повышению розничных цен без возможности перехода к обратной динамике. «Это обусловлено тем, что игроки сталкиваются с регулярным диспаритетом оптовых и розничных цен, что создает стимулы «хеджировать риски» новых диспаритетов посредством постепенного и постоянного роста розничной цены».

Показательно, что данная особенность рынка нефтепродуктов в данном случае была отмечена еще в 2019 году, однако остается абсолютно актуальной и в наши дни. Действующая система сдерживания топливных цен приводит как к их неуклонному росту вне зависимости от динамики мировых цен, так и к росту расходов федерального бюджета.

Таким образом, можем видеть, что на протяжении практически 30 последних лет вопрос о создании «нефтяного кодекса» полностью или в какой-то его части поднимается регулярно. Со своей стороны отмечу довольно стандартные аргументы в пользу такой «кодификации»: единообразие, общая терминология, стабильность и публичность регулирования, доступность правовых норм. Коль скоро данная статья задумывалась в качестве напоминания, пройдемся кратко по предложенной структуре нового закона, которая была обозначена в начале статьи – исходя из того, какие из предложенных ранее статей (разделов) могли бы войти в структуру нового закона. Поскольку большинство из них сохранили актуальность.

Актуален ли данный вопрос сегодня с точки зрения систематизации и единого подхода? Безусловно. Более того, в некоторых вопросах он кажется является единственным спасением для эффективного нормативного регулирования.

В качестве примера – независимые нефтегазодобывающие организации и вертикально-интегрированные компании. Если на каком-то этапе развития госполитики вопрос о четком законодательном определении, разграничении и регулировании этих категорий все же получит практическое развитие, то самостоятельный отраслевой акт будет, пожалуй, наиболее подходящим для этого местом.

Не менее значимым могли бы стать дефиниции из области транспорта нефти и нефтепродуктов.

Один из важнейших вопросов, на который предстоит дать ответ тем, кто возьмет на себя смелость написать новый текст. Один из вариантов ответа на него в 2019 году дала статс-секретарь Минэнерго А.Б. Бондаренко [13]. По ее словам, нет никаких сомнений в том, что его принятие целесообразно. Вместе с тем следует понять, что является его предметом, какие необходимы акценты. Предстоит решить:

• будет ли содержаться тарифное регулирование в отраслевых законах, или все-таки все должно быть упаковано в один закон;
• необходимо ли реформировать или попросту фиксировать уже сложившуюся систему установления тарифов, которая для каждой отрасли крайне разнообразна.

Действующая система сдерживания топливных цен приводит как к их неуклонному росту вне зависимости от динамики мировых цен, так и к росту расходов федерального бюджета

При обсуждении законопроекта КПРФ уже в 2021 году председатель профильного думского комитета П.Н. Завальный высказал иную точку зрения – отдельный закон не нужен, действующее нормативное регулирование на основании различных НПА вполне достаточно.

Здесь вновь позволю себе вернуться к излюбленной теме независимых нефтяных компаний – именно на их примере удобно подсвечивать многие проблемы нормативного регулирования в отрасли. В статье «Правовое определение понятия «независимой нефтяной компании» и иные вопросы совершенствования законодательства» [14] ранее указывалось на необходимость реализации особого подхода в вопросе компетенции регионов в сфере недропользования применительно к ННК. Специальная статья в новом отраслевом законе как нельзя лучше подходит для этого – здесь могут быть описаны все аспекты взаимоотношений центра и субъектов федерации по всем нюансам регулирования сектора.

В качестве примера могут быть приведены также полномочия по ведению реестра нефтедобывающих организаций (с учетом порядка его формирования), доведению различного рода информации до участников рынка, формированию стратегических планов развития отрасли и дорожных карт по их реализации, формирования сводных балансов нефти и многие другие.

Глубина проработки данной статьи (раздела) будет зависеть от степени «кодификации» отраслевого законодательства. Если поставить перед собой практически недостижимую на сегодняшний день задачу объединить в рамках закона все действующие в настоящее время ключевые подзаконные акты, то и с полномочиями каждого конкретного органа исполнительной власти (начиная с правительства) придется разбираться подробнейшим образом.

Применительно к данной тематике как раз можно было бы сказать о практическом отсутствии самостоятельного предмета регулирования. Поскольку каждая из этих сфер регулируется кодексами и Законом «О недрах», было бы справедливо отметить, что особенности поиска, разведки и добычи нефти при необходимости могут быть отражены в этих базовых законодательных актах.

В вопросе регулирования производства и использования сжиженных углеводородных газов вмешательство законодателя не то что не помешало бы, а является необходимым

Тем не менее при необходимости в специальном отраслевом законе могут быть установлены и некие особенности. Например, в связи с отдельными полномочиями органов власти субъектов РФ применительно именно к нефтяным месторождениям.

Здесь среди прочих можно выделить две ключевых проблемы, которые могли бы быть урегулированы на уровне закона.

Первая из них – плата за негативное воздействие на окружающую среду при сжигании ПНГ. На сегодняшний день особенности ее исчисления и допустимые нормативы сжигания попутного газа установлены постановлением Правительства от 8 ноября 2012 г. № 1148 и казалось бы не требуют особого «вмешательства извне», в том числе переработки в законодательный акт. Между тем практика показала, что в моменты наиболее острых кризисов могут потребоваться более четкие правила реагирования государства на запросы отрасли [15]. Основания и порядок рассмотрения соответствующих обращений как раз и могли бы стать предметом законодательного регулирования. Хотя это, повторюсь, вопрос дискуссионный.

Куда менее дискуссионным как раз является вторая проблема – регулирование производства и использования сжиженных углеводородных газов, где вмешательство законодателя не то что не помешало бы, а является необходимым. Как отмечают эксперты [16], российский рынок СУГ становится все более профицитным. Потенциал роста внутреннего спроса как в нефтехимии, так и в коммунально-бытовом сегменте использования СУГ оценивается как крайне небольшой. Таким образом, по их мнению, основная надежда на увеличение объемов реализации лежит на экспорте. В этой связи необходимо законодательное определение полномочий и ответственности в вопросах формулирования и реализации стратегии в данной области.

Такая статья могла бы присутствовать в законе. Но ее содержание представляется скорее отсылочным к нормам профильного закона «О средствах измерения» и подзаконного регулирования. Вероятно, требования к качеству должны определяться в первую очередь документами стандартизации и учета.

Помимо этого необходимо принимать во внимание, что действует технический регламент ЕАЭС «О безопасности нефти, подготовленной к транспортировке и (или) использованию», ввиду чего самостоятельное регулирование данных вопросов на уровне национального законодательства излишне.

Данному вопросу, как можно видеть выше, уделяется особое внимание как государством, так и участниками отрасли. Безусловно, это одна из тем, которая обязательно должна была бы стать предметом регулирования нового закона с учетом всего комплекса возникающих вопросов, в том числе недискриминационного доступа, правил формирования графиков и тарифов, компетенции государственных органов.

Однако как также можно видеть из истории вопроса, именно эта тема может стать наиболее болезненной при обсуждении законопроекта. Вместе с тем, она способна вывести в публичную плоскость важнейшие для отрасли вопросы. Например о том, каким образом нестабильная налоговая нагрузка «Транснефти» должна или может учитываться при формировании величины тарифов и особенностей их оплаты нефтяными компаниями.

Эта статья могла бы получиться весьма интересной, поскольку именно нефтепереработка и ее экономика являются одним из камней преткновения по завершении налогового маневра. Именно поэтому наличие такой структурной единицы было бы важно не только с точки зрения ее содержания, но и с учетом возможности публичного обсуждения итогов налогового маневра, чего на других площадках органов власти не происходит.

Один из ключевых, на мой взгляд, вопросов в данной области состоит в ценообразовании на внутреннем рынке нефти и нефтепродуктов. Например, именно при обсуждении закона могла бы быть достойно продискутирована проблематика ценообразования в оптовом, мелокооптовом и розничном сегменте рынка ГМТ. Здесь же уместно обсудить и возможный дифференцированный подход к интегрированным и независимым АЗС, графики модернизации и требования к инвестпрограммам НПЗ, место независимых НПЗ в общем топливном балансе и необходимость/целесообразность их государственной поддержки.

Коль скоро в документах отраслевого стратегического планирования многие темы достаточно не освещаются, некоторые нормы закона могли бы носить и декларативный характер. Определяя, например, принципы государственной поддержки конкуренции на рынке ГМТ и общие направления его развития. От закона не убудет. Зато в отсутствие желания у правительства заниматься стратегией в этом вопросе депутаты вполне могли бы позволить себе перехватить инициативу на благо всей страны.

Ценность такой статьи состоит в упорядочении оснований и порядка регулирования экспорта нефти и нефтепродуктов ,имея в виду в том числе стратегический характер экспортируемых товаров и отсутствие в настоящее время законодательного регулирования по данному вопросу.

Как известно, на сегодняшний день отдельные вопросы в данной сфере регулируются указами Президента РФ [17] и актами Правительства РФ [18]. Между тем целый ряд вопросов требует дополнительного обсуждения.

Например, полномочия правительства по установлению повышенных (запретительных) вывозных таможенных пошлин, которые во многих случаях не ограничены и могут приводить к дискриминации добросовестных участников рынка. Здесь потребуется проработка совместно как норм закона о нефти, так и закона о таможенном тарифе.

Тема условий трубопроводного транспорта нефти и нефтепродуктов может стать самой болезненной при обсуждении законопроекта

Либо описание дополнительных инструментов регулирования и оснований их применения. Например квотирования экспорта, поручение о проработке которого давалось в свое время вице-премьером Александром Новаком [19]. Известно также, что проработать данный вопрос по аналогии с рынком удобрений предлагал и президент на совещании с членами правительства [20]. Очевидно, что базовые подходы в данном вопросе более чем заслуживают законодательного регулирования.