А что думают сами ННК?

Продолжая обсуждение будущего независимых нефтедобывающих компаний в России, не лишним будет сделать краткий ретроспективный взгляд на историю вопроса, в том числе с точки зрения позиции основных «игроков». И попытаться ответить на вопрос о том, почему при большом количестве произнесенных лозунгов и правильных слов движения по этой теме так и не наблюдается, никакой стратегии не выработано, а сектор, скорее всего, продолжит стагнировать. В интернете много открытой информации по вопросу, крупицы из которой и будут пред- ставлены в рамках данной статьи.

Как неоднократно отмечалось ранее, поддержка ННК в ходе большинства обсуждений автоматически приравнивается к налоговому стимулированию малых месторождений. Иные аспекты этой, безусловно, намного более широкой проблемы сегодня остаются за рамками дискуссии, так же было и ранее.

Чтобы не погружаться в совсем древнюю историю, приму за точку отсчета 2010 год. Предварительно лишь отмечу, что тематика довольно активно обсуждалась и ранее, при этом методологически уже была довольно хорошо проработана. В качестве примера приведу статью О.В.Кадышевой «Малые и средние независимые нефтяные компании как носители конкурентных преимуществ», опубликованную в 2008 году [1]. Там описываются характерные признаки ННК, затрагивается проблема бесхозных скважин, монотоварность, прозрачность, конкурентные преимущества/недостатки и многие другие аспекты. Все это показывает, что уже в то время все вопросы были известны и доступны госорганам, однако с точки зрения системных государственных решений ничего предпринято не было. Вместе с тем нельзя сказать, что работа госорганами не велась вовсе.

Как ни парадоксально, судя по открытым источникам, именно после 2015 года интерес к теме ННК резко снижается

Потому что именно к 2010 году дискуссия сфокусировалась в более или менее конкретной точке – выработке предложений по понижающему коэффициенту в НДПИ для малых месторождений. Тогда Минэнерго по согласованию с Минприроды направило в Минфин свое предложение по этому коэффициенту [2]. При этом для малых месторождений был подготовлен «приятный сюрприз» в виде увеличения предельного значения НИЗ с трех до пяти млн.тонн. Данная работа в итоге завершилась успехом и коэффициент Кз появился в тексте Налогового кодекса. Правда, как водится, сразу же потребовал корректировок – «некоторые недоработки в законе потребовали дополнительного законопроекта» [3], что свидетельствует об изначально невысокой степени проработки вопроса. И это камень не только, и не столько в огород госорганов.

Если поддержка ННК будет финализирована путем включения конкретных участков недр в периметр НДД, то поле для дискуссии резко сужается и ограничивается одним конкретным налогом

Однако, как бы то ни было, введение льготы по НДПИ для малых месторождений состоялось и стало новой отправной точкой для дальнейших дискуссий. Потому что, очевидно, не достигло заявленной цели.

Одним из вопросов, который уже тогда витал в воздухе, стала необходимость консолидации усилий малых и средних компаний в нефтегазовом секторе. В качестве примера приведу презентацию 2013 года [4], в которой в качестве организационного решения в данном вопросе предлагается создание НП «Нефтегазтоппром».

Характерно, что данное предложение сформулировано при наличии уже тогда Ассоциации «Ассонефть», уставными целями которой по сути являлся тот же функционал. Что может являться подтверждением сложных организационных процессов и взаимоотношений, которые имели место в то время применительно к сектору ННК.

Не упускали из виду проблемы сектора и государственные органы. В качестве примера – сообщение ЦДУ ТЭК с наименованием «Шанс для малых нефтяных компаний» от ноября 2014 года [5]. Здесь про «руку помощи от государства» и совершенно различную ситуацию в разных регионах нефтедобычи. Ниже приведено видение сектора на тот момент из данного сообщения (см. «Шанс для малых нефтяных компаний»).

Продолжались и научные исследования по теме. В качестве примера приведу статью А.Г. Шейкина и А.Е. Череповицына, которая была подготовлена в рамках научно-исследовательской работы по теме «Концептуальные основы разработки стратегии инновационного развития топливно-энергетического комплекса России и формирование организационно-экономического механизма ее реализации» [6]. Статья называется «Система государственной поддержки малого нефтяного бизнеса за рубежом» и содержит помимо прочего рекомендации для развития российской системы поддержки малого нефтяного бизнеса.

В 2015 году председатель Комитета Государственной Думы по энергетике П.Н. Завальный, выступая на XII Российском нефтегазовом конгрессе отметил, что «освоение малых месторождений и привлечение малых нефтяных компаний откроет новые возможности перед отраслью и регионами, повысит конкурентоспособность российской нефтяной отрасли», и обозначил готовность возглавляемого им комитета «совместно с профильными министерствами и заинтересованными компаниями начать аналитическую работу на этом направлении» [7].

В том же году случилось и важное событие на уровне Минэнерго: был утвержден протокол заседания рабочей группы, в котором впервые была предпринята формальная попытка определить понятие независимой и малой нефтяной компании. Копия данного протокола размещена в открытом доступе и доступна для изучения [8]. Из него, например, видно, что в обсуждении помимо Минэнерго участвовали также представители ЦДУ ТЭК и ФАС – неплохой задел для расширения состава участников.

Казалось бы, тема активно обсуждается и накопленное количество уже готово перейти в качество – должны появиться новые инициативы по нормативному регулированию сектора. Но, как ни парадоксально, судя по открытым источникам, именно после 2015 года интерес к теме резко снижается. Несмотря на то, что власти в лице Минэнерго продолжали говорить о разработке «пакета мер по стимулированию разработки малых месторождений в России» [9], никаких последствий это не имело. Не исключено, что одной из причин стала не самая эффективная организационная структура поддержки ННК.

Последствия налогового «маневрирования» в нефтяной отрасли привели к тому, что несколько оживилась и повестка поддержки малых компаний. В 2019 году Минэнерго заявило, что до конца года определится «с мерами поддержки разработки малых нефтяных месторождений». Как видно из СМИ, речь в очередной раз шла о предоставлении неких налоговых льгот, а также внедрении операторского договора с риском [10].

Одной из самых характерных особенностей обсуждения темы является представительство сектора в государственных органах и гибкая позиция по вопросу. На сегодняшний день не известно о том, чтобы ННК самостоятельно и публично отстаивали интересы сообщества. Традиционно принято считать, что выразителем их интересов является Ассоциация «Ассонефть». Однако из открытых данных о ней нельзя сделать однозначный вывод о том, интересы скольких компаний сектора и каких регионов представляются данной организацией. Анализ содержания сайта и в особенности телеграм-канала организации может привести к парадоксальным выводам: практически ничего из связанного с собственно ННК не обсуждается, не анализируется и не предлагается. Однако Ассоциация периодически выступает с предложениями на различных обсуждениях – о чем ниже.

Энергетическая стратегия утверждена распоряжением Правительства РФ от 9 июня 2020 г. № 1523-р. В этом базовом документе независимым нефтедобывающим компаниям места не нашлось. Малые компании упоминаются. Но место им отведено под стать наименованию – весьма малое. Поэтому можно позволить себе роскошь прямого цитирования без опасения превысить допусти- мые рамки статьи.

Итак, в разделе IV «Задачи и ключевые меры развития энергетики Российской Федерации» в пункте 1 «Эффективное обеспечение потребностей социально-экономического развития Российской Федерации соответствующими объемами производства и экспорта продукции и услуг отраслей топливно-энергетического комплекса» читаем:

«Задачами нефтяной отрасли по обеспечению потребностей социально-экономического развития Российской Федерации соответствующими объемами производства и экспорта продукции и услуг отраслей топливно- энергетического комплекса являются: <…> введение в экономический оборот малых месторождений, малодебитных и высокообводненных скважин, трудноизвлекаемых запасов (в том числе Баженовской свиты), а также создание условий для развития малых и средних пред- приятий в этой сфере деятельности преимущественно на основе инновационных отечественных технологий и оборудования».

Далее в этом же пункте: «Как минимум до 2025 года в связи с необходимостью концентрации и повышения эффективности инвестиций вертикально-интегрированные компании будут доминировать в основных видах деятельности нефтяной отрасли. Тем не менее вследствие ухудшения структуры запасов углеводородного сырья, необходимости повышения инновационной активности, гибкости и адаптивности к изменениям конъюнктуры рынков неуклонно возрастает роль малых и средних нефтегазовых компаний».

В пункте 3 «Достижение технологической независимости топливно-энергетического комплекса и повышение его конкурентоспособности» читаем: «Ключевые меры воспроизводства минерально-сырьевой базы топливно-энергетического комплекса определены в Стратегии развития минерально-сырьевой базы и предусматривают: совершенствование нормативно-правового обеспечения недропользования, системы налогов и платежей, расширение деятельности субъектов малого и среднего предпринимательства».

Вот, пожалуй, и все. Но и это важно: по крайней мере, можно понять, что, несмотря на все вышеуказанные усилия и протоколы, понятия «независимой компании» применительно к НГК так и не появилось не только в нормативном поле, но и даже в плановых документах.

Как можно предположить, до обсуждения на круглом столе в Совете Федерации в ноябре 2022 года [11], организационно взаимодействие между ННК и государством происходило в основном по линии Минэнерго, где ранее была создана соответствующая рабочая группа. Но, как выяснилось в ходе вышеуказанного обсуждения, эта группа фактически не функционировала, в связи с чем с подачи сенаторов потребовалось обновление ее состава и реанимация деятельности.

В ходе вышеуказанного заседания Ассоциацией «Ассонефть» были представлены следующие предложения по изменению законодательства (см. «Предложения «Асснонефти» по изменению законодательства, 2022 г.»).

Помимо этого, также было предложено внести изменения общего характера в порядок расчета НДПИ (в части донастройки коэффициентов Дм и Кабдт, перехода на цены внутреннего рынка либо установления предельно допустимого значения курса доллара США к рублю).

В ходе следующего раунда в конце 2023 года в Совете Федерации предложения выглядели уже следующим образом [12] (см. «Предложения «Ассонефти», 2023 г.»).

Как можно видеть, За год предложения динамично изменились. Если позиция в очередной раз не изменится и будет поддержана со стороны Минэнерго, вероятно, именно она и будет презентоваться в качестве финальной для согласования Минфином. Соответственно, предполагается, что поддержка ННК будет финализирована путем включения конкретных участков недр в периметр НДД.

Чем это плохо? Тем, что поле для дискуссии резко сужается и ограничивается одним конкретным налогом, включение в периметр которого, вероятно, предполагается в ручном режиме. В случае реализации такого подхода в любой возможной вариации окно возможностей для дальнейшего обсуждения любых налоговых и неналоговых вопросов скорее всего будет закрыто на длительное время. В этом, на мой взгляд, стратегическая ошибка.

Понятно, что такое или схожее решение максимально устраивает оппонентов, поскольку формально избавляет их от необходимости обсуждения вообще каких-либо новаций в этой сфере.

Со своей стороны предложил бы посмотреть на проблему чуть более широко и условно разделить ее на три базовых составляющих (дефиниции, налоги и неналоги). По каждой из которых должна быть проведена самостоятельная глубокая проработка. Упрощенно схематично представил бы это следующим образом (см. «Системная работа по совершенствованию нормативной базы в части ННК»).

Как можно видеть, обсуждаемые в настоящее время предложения по НДД должны быть важной, но все-таки частью более масштабной и системной работы по выстраиванию эффективного и растущего сегмента нефтяной отрасли. Многие элементы данной схемы ранее описывались на страницах НЕФТЕГАЗОВОЙ ВЕРТИКАЛИ. Позволю себе дать краткий комментарий относительно некоторых нюансов представленной схемы.

Первым ключевым вопросом на сегодняшний день остается нормативное определение ННК. Когда речь идет об обсуждении тех или иных вопросов поддержки сектора (именно сектора как ряда организаций, а не мелких месторождений как сегмента ресурсной базы), важно, чтобы обсуждающие такие вопросы участники дискуссии говорили на одном языке и одинаково понимали, кого собственно они собираются поддерживать.

На сегодняшний день такой возможности нет, поскольку даже предварительные параметры дефиниции не обсуждены и не согласованы. Несмотря на проделанную ранее работу.

Не менее интересным является и вопрос о том, в каком законодательном акте должно содержаться такое определение. Логичным было бы его появление в отраслевом законе («О нефти», «О государственном регулировании нефтяной отрасли» либо ином), однако отсутствие такового делает задачу нетривиальной. Для автора наиболее привлекательной является возможность напрямую определить его в Налоговом кодексе, как уже не раз происходило с другими дефинициями. Ведь, что бы ни говорили, в первую очередь ННК интересуют эффективные решения законодателя именно по налогам. Но поскольку тема эта является комплексной, она заслуживает разностороннего и взвешенного обсуждения, желательно публичного и с участием всех заинтересованных сторон.

Вторым ключевым вопросом является разработка и утверждение стратегии развития ННК и дорожной карты по ее реализации. Как уже было сказано выше, малые компании занимают слишком мало места в Энергостратегии-2035, а независимые отсутствую вовсе. Этот бюрократический пробел можно восполнить как раз изданием самостоятельного документа – вопрос о том, как эффективно он будет исполняться, пока здесь не рассматривается.

В своей схеме действий поместил этот вопрос в нижний «исполнительский» прямоугольник, имея в виду, что разработка такого документа возможна только на основе аккумулирования всех налоговых и неналоговых вопросов. Но по значимости он, возможно, стоит на первом месте, поскольку лишь в формализованном бюрократическом виде может быть полноценно воспринят участниками процесса, представляющими исполнительную вертикаль.

Среди вопросов по НДПИ можно упомянуть незаслуженно, на мой взгляд, сброшенные со счетов коэффициенты Кабдт и Кман, коэффициент Кз, возможную донастройку на основе соглашений о сохранении занятости по аналогии с ГМК и любые другие вопросы, которые могут возникнуть в связи с быстроменяющимся налоговым законодательством. Среди них могут быть не только чисто счетные, но и методологические, например о возможности добирать НДПИ с независимых за прошлые периоды так, как это было сделано в рамках Федерального закона от 27.11.2023 № 539-ФЗ.

По НДД сказано уже много и, вероятно, как раз сегодня работа продолжается, поэтому здесь комментировать нечего. Однако повторюсь, что считаю замену всех иных вопросов только обсуждением в рамках данного налога стратегически неверным для ННК.

Среди иных налоговых вопросов хотел бы упомянуть об одной системной проблеме, которая имеет отношение к любым налогам, но важна и в обсуждении налогового окружения ННК. Речь о налоговых расходах в том виде, как они представляются в настоящее время и какое влияние оказывают на результаты обсуждения любых мер налоговой поддержки.

Применительно именно к ННК ранее уже обращал внимание на одну особенность в статье «Квест для пытливых, или особенности нефтегазового бюджета 2024-26 гг.» (НЕФТЕГАЗОВАЯ ВЕРТИКАЛЬ, 11/2023). Тогда обратил внимание на то, как в полтора раза (с 21,138 до 32,090 млрд. руб.) без каких-либо причин потери бюджета от применения Кз в 2021 году выросли задним числом.

Пока не складывается ощущения, что сами независимые нефтекомпании сколь-нибудь существенно заинтересованы в реальной системной работе по совершенствованию законодательства

Но это частность, общий же вопрос заключается в методологии определения величины налоговых расходов. Как известно, она определяется счетно, путем вычитания суммы со льготой из суммы без льготы, без учета влияния самой преференции на базу расчета (в данном случае – объемы добычи). Вероятно, имеет смысл все-таки быть более честными и при определении «недополученных доходов» бюджетной системы учитывать не только факторы негативного (снижение ставки), но и позитивного (увеличение базы) влияния на конечную сумму налога.

Среди неналоговых вопросов хотелось бы отдельно вновь выделить региональные аспекты. Здесь можно вспомнить предложения «Ассонефти» по систематизации работы на уровне региональных администраций – насколько известно, предлагалось рассмотреть возможность создания постоянно действующих комиссий по вопросам ННК в соответствующих субъектах РФ.

Также хотелось бы вновь напомнить о важном блоке повышения заинтересованности регионов в развитии сектора. Ранее на страницах НЕФТЕГАЗОВОЙ ВЕРТИКАЛИ отмечал два важнейших аспекта работы в данном направлении: совершенствование законодательства о недрах и введение нормативов зачисления НДПИ такими недропользователями в региональные бюджеты. Работу в данном направлении необходимо настойчиво продолжать, обеспечивая тем самым дополнительные стимулы в развитии сектора.

В завершение хотелось бы отметить, пожалуй, наиболее важный из всех ранее поднимавшихся вопросов. Дело в том, что пока не складывается ощущения, что сами независимые нефтекомпании сколь-нибудь существенно заинтересованы в реальной системной работе по совершенствованию законодательства. При всем уважении действующие механизмы публичной дискуссии по теме, основанные на представительстве «Ассонефти», регулярной, но не настойчивой поддержке двух комитетов Совета Федерации, периодических тайных совещаниях на площадке рабочей группы бюджетного комитета Госдумы и апатичном наблюдении за всем этим со стороны Минэнерго, Минприроды и Минфина, вряд ли способны обеспечить импульс достаточной силы для системного изменения законодательства.

Если запрос со стороны ННК действительно имеется, вероятно требуется некая донастройка организационных механизмов в данном вопросе, что вряд ли возможно без инициативы снизу. Помните презентацию из 2013 года, которая приведена в качестве примера в начале данной статьи? Уже тогда эти вопросы зачем-то ставились кем-то и на каком-то уровне, к сожалению, не потеряли они актуальности и сегодня.

Потому что, как сказал зампред бюджетного комитета Совфеда А.Н. Епишин на очередном совещании по данной теме в феврале 2023 года [13], никто никого заставлять не будет:

«Ну если не хотят 70% участвовать или 50, ну ничего, переживем как-нибудь. У нас сейчас больше вызовов и проблем, и уж точно нефти и газа хватает пока. И специально создавать какую-то занятость или делать преференции для тех, кому они не нужны, не надо. Не та сфера сейчас деятельности».

И то верно…

1. https://cyberleninka.ru/article/n/malye-i-srednie-nezavisimye-neftyanye-kompanii-kak-nositeli-konkurentnyh-preimuschestv
2. https://energyland.info/news-show-tek-neftegaz-48667
3. https://rg.ru/2012/01/31/ndpi.html
4. https://www.slideserve.com/aislinn-cremin/5893102
5. https://www.cdu.ru/tek_russia/issue/2014/11/331/
6. https://journals.vsu.ru/meps/article/download/5447/5480/
7. https://www.pnp.ru/russia-today/osvoenie-malykh-mestorozhdeniy-i-privlechenie-malykh-neftyanykh-kompaniy-otkroet-novye-vozmozhnosti-pered-otraslyu-i-regionami.html
8. https://startng.ru/wp-content/uploads/2018/03/protokol-minenergo-nnk-2015-podpisannyj-dokument.pdf
9. https://neftegaz.ru/news/gosreg/206018-minenergo-rf-razrabotaet-paket-mer-po-stimulirovaniyu-razrabotki-malykh-mestorozhdeniy-v-rossii/
10. https://abireg.ru/newsitem/74544/
11. http://council.gov.ru/activity/activities/roundtables/140014/
12. https://rutube.ru/video/ad62d3e134c3bc5014a048cae09d30ae/
13. https://vmeste-rf.tv/news/nezavisimye-neftyanye-kompanii-mogut-poluchit-nalogovye-lgoty/