Законодательство почти не видит ННК
Традиционное восприятие нефтяной отрасли основывается на понимании, что занятые в этой области субъекты являются сверхприбыльными экономическими гигантами, нефть добывается фонтанным способом «на северах» или в море, транспортируется в фантастических объемах огромными танкерами или магистральными трубопроводами. Нефтяным компаниям не то что не нужна государственная поддержка – напротив, они имеют все возможности и должны осуществлять дополнительные взносы и пожертвования в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации, триллионами питая российскую экономику в силу своей чрезмерной рентабельности.
Однако такой общий подход не будет профессиональным, если принимать во внимание наличие отраслевых исключений. Специфика этой отрасли предполагает, что все сказанное выше справедливо только для т.н. «вертикально интегрированных нефтяных компаний» (ВИНК), под которыми понимаются компании и холдинги, занимающиеся всеми этапами технологического процесса, начиная от добычи и переработки углеводородов, включая нефть, заканчивая продажей готового товарного продукта потребителю (например, бензина на АЗС). Но есть и другие компании – они добывают нефть в регионах, которые не являются «традиционными нефтяными», например в Саратовской области. Их выручка не превышает одного-двух млрд руб. в год (у некоторых компаний, известных нам, выручка и вовсе не превышает 200 млн руб. в год). Добыча нефти осуществляется на одном-двух месторождениях, в сложных условиях: нефть не бьет фонтаном, используются щадящие режимы добычи, станки-качалки. Добываемая такими компаниями нефть имеет высокую обводненность, содержит нежелательные и требующие дополнительных затрат при переработке примеси (например, серу в повышенном количестве), как следствие, такая нефть продается дешевле и т.д.
Именно о таких компаниях и пойдет речь в данной статье. Предварительно отметим, что, когда мы говорим о законодательном регулировании деятельности и мерах экономической поддержки независимых и малых нефтяных компаний, с конституционно-правовых позиций мы всегда подразумеваем необходимость отступления от общего режима правового регулирования таких компаний. Это, в свою очередь, обусловлено существенной спецификой их фактического положения, о чем было иллюстративно сказано выше.
Малые компании теряют меры поддержкиВ действующем законодательстве отсутствует совокупность норм, описывающих понятие и правовой статус независимых или малых нефтяных компаний. Это является действительной, а не надуманной причиной, по которой требуемая, с экономических позиций, поддержка и стимулирование деятельности таких компаний (налоговые преференции, соответствующее бюджетное регулирование и т.д.), не осуществляются.
Действительной причиной – потому, что практически невозможно легально поддержать субъекта, который фактически есть, но формально-юридически отсутствует. Каждый раз подобные попытки будут приводить нас к бесперспективным точечным и одновременно крайне массивным и спорным правовым презумпциям и фикциям, в первую очередь в налоговом законодательстве. Невозможно организовать системную поддержку находящихся в кризисном положении отраслевых субъектов «с колес». Есть опасения, что в такой ситуации последующие злоупотребления и сложности правоприменения перевесят желаемый и экономически обоснованный результат.
Итак, при отсутствии концептуального консенсуса в отношении понятия и правового статуса независимых или малых нефтяных компаний, их дальнейшее существование будет оставаться в плачевном состоянии. Экономический анализ, проведенный нами на примере некоторых ННК Саратовской области, показывает, что малые нефтяные компании – хотя бы в том смысле, в котором они понимаются в протоколе совещания в Минэнерго России от августа 2015 года [1] , находятся на грани рентабельности, не имеют экономических возможностей для инвестирования средств в добычу полезных ископаемых и даже зачастую не могут на должном уровне обеспечивать текущий и капитальный ремонт скважин и т.д.
Ситуация осложняется тем обстоятельством, что эпизодические меры поддержки и стимулирования добычи полезных ископаемых на сложных месторождениях, которые актуальны в первую и самую главную очередь именно для независимых и малых нефтяных компаний – в силу их объективных возможностей доступа к лицензиям на пользование соответствующими участками недр – исключаются из действующего законодательства.
Например, с 01.04.2024 исключается из пп. 4 п. 1 ст. 342 НК РФ ставка 0%, которая на сегодняшний день установлена для нефти, добываемой из ранее списанных запасов. По информации, озвученной представителями налоговых органов при рассмотрении дела № А57-22856/2021 в СКЭС Верховного Суда Российской Федерации (определение от 25.10.2023), экономический эффект от этой льготы за всю историю ее применения при добыче углеводородов не превысил трех млрд руб. Также было озвучено, что льгота применялась только в Саратовской области малыми недропользователями.
В этих условиях сложно предполагать, каковы были действительные причины изменения редакции пп. 4 п. 1 ст. 342 НК РФ. Данная поправка принималась в рамках ускоренного законодательного процесса (с момента её внесения до момента принятия данной редакции Государственной Думой прошло всего три дня), в текст законопроекта указанная новелла была внесена только ко второму чтению, соответственно, она не обсуждалась с профильными министерствами и ведомствами, не получила должной правовой и экономической экспертизы, отсутствовало всякое содержательное обсуждение данного изменения, какое-либо финансово-экономическое обоснование необходимости данной поправки представлено не было. При включении данной поправки в текст законопроекта в рамках второго чтения не приводились никакие мотивы и не готовилась соответствующая пояснительная записка для обоснования принятия данной нормы.
Тем не менее, действуя в рамках актуального законодательства, СКЭС Верховного Суда Российской Федерации в определении от 25.10.2023 по делу № А57-22856/2021 поддержала недропользователя, отвергнув доводы налоговых органов и судов нижестоящих инстанций о неправомерности применения заявителем данной льготы, и вернула дело на новое рассмотрение. В общем виде проблема заключалась в нагромождении налоговыми органами и судами не вытекающих из закона, невозможных к исполнению и противоречащих ранее сложившейся судебной практике «дополнительных условий» применения пп. 4 п. 1 ст. 342 НК РФ. В конечном итоге такой подход поддержан не был.
Целью применения льготной ставки налогообложения при добыче из ранее списанных запасов, предусмотренной в пп. 4 п. 1 ст. 342 НК РФ, является создание условий для эффективного инвестирования в освоение нефтяных ресурсов в старых залежах, добыча из которых требует значительных финансовых и трудовых затрат в связи с высокой обводненностью таких залежей. Добыча из ранее списанных запасов нефти на месторождениях, которые ранее считались выработанными, как правило, осложняется наличием в продукции пластовой воды, использованием старого фонда скважин. Несовершенство добычи и форсирование отборов УВС в прошлые года привело к рассеиванию и потерям запасов углеводородов по залежам в текущее время, а также к ухудшению фильтрационно-емкостных свойств пластов. Как было указано ранее, в силу объективных возможностей доступа малых и независимых нефтяных компаний к лицензиям на пользование соответствующими участками недр, данная льгота является актуальной именно для них. Частично эта проблема является следствием другого смежного вопроса, также затронутого Б. Луцетом – невозможности малого бизнеса инициировать включение интересующих его территорий в программу распределения недр [2].
Фактическая актуальность спорной льготы, установленной пп. 4 п. 1 ст. 342 НК РФ, для независимых или малых нефтяных компаний с одновременным исключением ее из закона без встречной альтернативы (особые правила определения коэффициента Кз, используемого в формуле расчета НДПИ к уплате по правилам гл. 26 НК РФ; иные льготы, включая новые понижающие коэффициенты для недропользователей, разрабатывающих месторождения с ранее списанными запасами; общие льготы, актуальные для малых и независимых нефтяных компаний) только обострило проблему экономической поддержки соответствующих организаций.
К вопросу определения ННККритерии, которые надо включить в определение термина «независимая нефтяная компания», предложенные Б. Луцетом, в целом заслуживают поддержки. Другое дело, что понятия «малая нефтяная компания» и «независимая нефтяная компания», на наш взгляд, должны быть разделены. При этом также понятно, что критерии, заложенные в понятия таких компаний, могут частично пересекаться.
Если независимая нефтяная компания в первую очередь подразумевает неаффилированность с ВИНК – то есть необходимость ее поддержки связывается с ограниченной и неполной технологической цепочкой, включающей в себя только процесс добычи и, возможно, перемещения (даже не транспортировки) УВС, что сказывается на рентабельности производственного процесса в целом, то малые нефтяные компании должны стать «особым случаем» и исключением в силу нерентабельности добычи уже по другим основаниям – в первую очередь в связи с отсутствием больших объемов добываемого УВС и незначительности их выручки.
По имеющимся у нас расчетам, существование нефтегазовой компании, имеющей не более двух месторождений в работе и годовую выручку не более двух млрд руб., без государственной поддержки невозможно. В порядке дискуссии при определении понятия «малая нефтегазовая компания» также могут быть учтены особенности осуществляемой такими компаниями добычи УВС, заслуживающие внимания, такие как текущие запасы УВС, уровень добычи, степень обводненности участка недр.
В общем виде российскому налоговому законодательству известны случаи поддержки малых компаний. Общий режим налогообложения – НДС, налог на прибыль и т.д. – губителен для многих малых компаний, в связи с чем им предоставлена по общему правилу возможность применения специального налогового режима, установленного гл. 26.2 НК РФ «Упрощенная система налогообложения».
Равным образом общий режим налогообложения НДПИ делает невозможным существование независимых и малых нефтяных компаний. И если, хотя бы на примере малых недропользователей Саратовской области, до 01.04.2024 они применяют льготу, установленную ранее упомянутым пп. 4 п. 1 ст. 342 НК РФ, то после этой даты их будущее туманно.
Итак, в целом мы согласны с тем, что под независимой нефтегазодобывающей компанией можно понимать организацию, которой в соответствии с приобретенной лицензией предоставлен (предоставлены) участок (участки) недр в пользование для регионального геологического изучения, геологического изучения, разведки и добычи углеводородного сырья и которая отвечает ряду условий, перечисленных Б. Луцетом [3] – эти условия развивают подходы, изложенные в ранее упомянутом протоколе совещания в Минэнерго России от августа 2015 года.
В свою очередь, понятие малой нефтяной компании, на наш взгляд, будет корректно изложить следующим образом (при этом сделаем оговорку, что это понятие моделируется нами применительно к терминологии НК РФ, но возможны и иные варианты): «Под малой нефтяной компанией понимается организация, которая на основании приобретенной лицензии признается пользователем недр, осуществляющим региональное геологическое изучение, геологическое изучение, разведку и добычу углеводородного сырья, доходы которой, определяемые в соответствии со статьей 248 настоящего Кодекса, не превышают 2 млрд рублей за предшествующие текущему налоговому периоду 12 месяцев, уровень добычи за тот же период не превышает 50 тысяч тонн нефти, количество месторождений в разработке за тот же период не превышает двух».
Ясно, что юридическая чистота используемой нами терминологии (независимая нефтяная компания или независимая нефтегазодобывающая компания – аналогично с малыми компаниями), а также нюансы юридической техники применительно к основаниям утраты соответствующего правового статуса – там, где речь идет о сроках, должны быть предметом отдельного обсуждения. Во внимание надо принимать множество обстоятельств: начиная от «месячной динамики» налоговых периодов по НДПИ (ст. 341 НК РФ), заканчивая самим определением закона, в котором будет установлен правовой статус таких компаний.
Вместе с этим также ясно, что результативное публичное обсуждение и в конечном счете консенсус в отношении определения понятий независимых и малых нефтяных компаний позволит сдвинуть с мертвой точки процесс законодательного регулирования общественных отношений с участием таких компаний, который в последнее время стал только актуальнее в связи с объективными предпосылками их поддержки. Надо сказать, что создание рабочих мест в регионе и уплата прочих, помимо НДПИ, налогов (НДС, налог на прибыль, налог на имущество, зарплатные публичные платежи) более выгодны для бюджетов Российской Федерации, чем объективное создание условий для планомерной ликвидации малых компаний.
Роль регионовЧто касается роли субъектов Российской Федерации в управлении фондом недр и в процессе контроля недропользователей, отметим, что данная тема хоть и затрагивает интересы малых и независимых нефтяных компаний, однако является более универсальной. На текущем этапе понимания проблемы мы исходим из того, что правовое регулирование в данной части системно и демонстрирует глубокие начала федерализма.
В связи с этим присутствует большой скепсис в отношении возможностей формально-юридического усиления роли субъектов Российской Федерации в области недропользования, включая возможность их участия в распределении наиболее интересных месторождений и территорий, имеющих инвестиционный потенциал. Что не исключает возможности разрешения подобного рода вопросов по – хотя бы – имеющей законную форму инициативе региональных властей.
В действующем законодательстве отсутствует совокупность норм, описывающих понятие и правовой статус независимых или малых нефтяных компанийВ любом случае, представляется целесообразным разделить дискуссию «о малой нефтянке» на вопросы налогового и бюджетного стимулирования малых нефтяных компаний и вопросы, связанные с регулированием деятельности нефтяных компаний, включая участие в распределении фонда недр, контроль за их деятельностью и т.д. Последние вопросы очень специфичны, носят как общий, так и частный характер. Например, на сегодняшний день процесс строительства и эксплуатации нефтяных скважин, их консервации и ликвидации, подпадает под регулирование множества нормативных актов и под контрольную деятельность множества ведомств одновременно (Роснедра, Росприроднадзор, Ростехнадзор, Росстат и мн. др.), позиции которых часто противоречат друг другу, начиная с вопросов, относящихся к моменту проведения геологоразведки, заканчивая процессом ввода в эксплуатацию построенных объектов нефтегазового комплекса.
Список литературы
- Б. Луцет. «Правовое определение понятия «независимой нефтяной компании» и иные вопросы совершенствования законодательства» / «Нефтегазовая вертикаль», № 02/2024, с. 30-35. С. 31.
- Б. Луцет. «Правовое определение понятия «независимой нефтяной компании» и иные вопросы совершенствования законодательства» / «Нефтегазовая вертикаль», № 02/2024, с. 30-35. С. 34.
- Б. Луцет. «Правовое определение понятия «независимой нефтяной компании» и иные вопросы совершенствования законодательства» / «Нефтегазовая вертикаль», № 02/2024, с. 30-35. С. 31-32
