Павел ЗАВАЛЬНЫЙ: «Российские рынки энергоресурсов станут основой для формирования общего энергетического рынка ЕАЭС»

НГВ: Вы сохранили за собой пост председателя комитета. Это, как минимум, означает, что и у отраслевого сообщества, и у ваших визави из исполнительной власти по поводу работы комитета под вашим руководством не было особых возражений. Что бы вы сами поставили себе и комитету в заслугу за прошлый созыв в части НГК?

П. Завальный: Есть сухая статистика – рассмотренные за созыв законопроекты, а их было 190, из них 120 – соисполнительство, 44 принятых закона, 65 круглых столов и парламентских слушаний, что тоже важно, поскольку это – выработка целеполагания и стратегического видения развития ТЭК, в том числе нефтегазового комплекса.

В «нефтянке» я бы, конечно, прежде всего выделил принятие закона, который запустил эксперимент по НДД – тут мы были комитетом-соисполнителем. Уже можно проанализировать первую практику применения – механизм заработал, есть заинтересованность нефтегазовых компаний по работе в этом режиме, и сегодня идет речь о дальнейшем расширении эксперимента. То есть мы наконец-то приблизились к смене режима налогообложения нефтегазовой отрасли с фискального на стимулирующий.

Второе – совершенствование механизма демпфера и сохранение конкурентной модели ценообразования на внутреннем рынке нефтепродуктов в условиях большого налогового маневра, который должен закончиться в 2024 году обнулением таможенных пошлин в пользу роста НДПИ и акцизных сборов. Задача – сохранить рыночное ценообразование на нефтепродукты и при этом обеспечить рост цен на них на уровне ниже инфляции. Это очень важно, потому что от цен на нефтепродукты сильно зависит социально-экономическая ситуация, и тут нам – правительству, профильным министерства, думским комитетам по бюджету и налогам и по энергетике – пришлось принимать много нормативных актов для тонкой настройки системы, причем в оперативном режиме. В принципе, мы получили хороший результат: цена на бензин и дизель растет ниже инфляции, даже в той сложной экономической ситуации, которую мы переживаем на фоне ковидного кризиса. Сейчас, возможно, потребуется новая фаза донастройки с учетом новых реалий, это станет предметом работы Комитета в новом созыве.

Это что касается нефти. По части газа два самых значимых закона созыва – расширение доступа к экспорту СПГ и, конечно же, новая модель газификации.

Закон об СПГ дал возможность запустить ряд проектов: это не только монетизация запасов, которые по-другому монетизировать сложно и даже невозможно, но и загрузка СМП, и заказы для смежных отраслей промышленности, поскольку и для Арктик-СПГ, и для Обского СПГ будет использоваться преимущественно российское оборудование. Развитие отрасли СПГ дает большой кумулятивный экономический эффект, и наши амбициозные планы на этом направлении – возможность сохранить и упрочить позиции на мировом рынке газа на перспективу, в условиях энергоперехода.

НГВ: Вы верите в эти планы?

П. Завальный: Я в эти планы верю. СПГ позволяет более качественно монетизировать наши запасы газа, добраться до тех потребителей, до которых невозможно дотянуть трубу. А учитывая наши запасы газа и задачи энергоперехода, в котором газ все же будет востребованным ресурсом, и перспективы водородной энергетики, где также важная роль на первом, достаточно долгосрочном, этапе будет отведена природному газу, наш газ будет востребован, и важно иметь возможность поставлять его разными способами.

НГВ: Вы неоднократно обращали внимание на возникающую при этом конкуренцию российского СПГ с российским же трубным газом…

П. Завальный: На европейском рынке она действительно существует, и во многом это – следствие курса Евросоюза на диверсификацию поставок и развитие спота. Конечно, в этом году такой подход сыграл с европейскими потребителями злую шутку, когда катарский и американский СПГ ушел на рынок АТР. И этот дефицит, прежде всего газа СПГ, открыл нам дополнительные возможности экспорта, но при этом не привел к снижению цен. Это показывает, что и российский трубный газ, и российский СПГ укрепляют репутацию России как надежного и гибкого поставщика, наши позиции крупнейшего игрока на мировом рынке газа. И это важно. Конечно, поступления от СПГ в бюджет страны и регионов невозможно сравнивать с поступлениями от экспорта трубного газа, но, как я уже сказал, развитие СПГ-проектов – драйвер развития смежных отраслей: это рабочие места, это технологии, а значит – ускорение развития экономики страны. А по мере возврата затрат инвесторам (а цены сегодня этому способствуют) будет решен и вопрос доходов в бюджеты.

НГВ: Второй закон, который вы упомянули, касается так называемой социальной газификации, которая наверняка потребует от Комитета и Думы внимания и в этом созыве. Понятно, что она даст стране в социальном плане. А что она даст отрасли, кроме очень сложных задач, за реализацию которых государство будет спрашивать с пристрастием?

П. Завальный: Вообще, в случае с газовой промышленностью работает принцип: «не государство для отрасли, а отрасль для государства», поэтому социальный эффект газификации – в приоритете. При этом есть плюсы и для отрасли. Самый простой – наведение порядка с газораспределительными организациями, от которых зависят надежность и безопасность энергоснабжения. В Госдуму уже внесен законопроект о возможности приватизации муниципальных газораспределительных сетей, комитет по энергетике будет соисполнителем по нему. Если же говорить о более крупных и долгосрочных плюсах, новая газификация даст увеличение спроса на газ на внутреннем рынке, причем стабильный и долгосрочный. По нашим оценкам, потребление газа в стране увеличится на 30 млрд м³ в год. Кроме того, необходимость искать источники финансирования газификации пусть косвенно, но подталкивает отрасль к совершенствованию модели ценообразования на газ.

При этом, конечно, существующая модель работы газовой отрасли, когда за счет экспорта газа субсидируются поставки на внутренний рынок, в краткосрочной перспективе сохранится. По сути, та же модель работает и в отношении нефти и нефтепродуктов: мы защищаем внутренний рынок и при помощи низких цен поддерживаем развитие и конкурентоспособность нашей промышленности. Правда, это отрицательно сказывается на ее энергоемкости, энергоэффективности, а это уже прямая угроза нашей конкурентоспособности.

НГВ: Вы же главный апологет перехода к рыночному ценообразованию на газ. Что вообще делать с российским рынком газа? Пока есть ощущение, что, если переход к нему все-таки начнется, то явно не в ближайшие годы. А вот общий рынок газа ЕАЭС будет, причем скоро. Нет ли здесь противоречия? И готова ли Россия к этому общему рынку газа?

П. Завальный: В рамках реализации новой модели газификации у нас уже формируется «перекрестка» – и это, с одной стороны, своего рода компенсация нерыночного ценообразования, а с другой – очередной сигнал о том, что модель ценообразования на газ не соответствует задачам, которые стоят перед отраслью. И это – серьезно. Достаточно посмотреть, как мешает «перекрестка» развитию электроэнергетики.

Вообще, во многих развитых странах реформа газового рынка и реформа электроэнергетики шли параллельно. У нас реформа электроэнергетики идет уже больше 10 лет, а истинного рыночного ценообразования до сих пор нет, прежде всего на розничных рынках электроэнергии. А ведь там создать ее гораздо проще, чем в газовой отрасли, потому что электрогенерация есть практически в каждом субъекте Федерации, а 90% газа добывается в одном регионе и идет по одному каналу. Поэтому создать полноценную конкуренцию производителей газа очень сложно. Я вынужден констатировать, что истинно рыночного ценообразования на газ на внутреннем рынке у нас не будет еще очень долго. В то же время, какие-то элементы, хотя бы межтопливную конкуренцию, биржевую торговлю нужно развивать. Работа СПБМТСБ способствует установлению индикативных цен на газ в регионах и в стране в целом, но, чтобы этот инструмент работал корректно, мы должны предельную оптовую цену газа понемножку отпускать, чтобы появилось поле для конкуренции.

И это тем более важно в преддверии запуска общего энергетического рынка ЕАЭС, о котором вы упомянули. Тем более что российские рынки энергоресурсов и, тем более, газа станут основой для его формирования.

В принципе, Россия готовится к этому событию и в части газа, и в части электроэнергетики. В части торговли нефтью и нефтепродуктами элементом этой подготовки является тот же большой налоговый маневр.

С газом сложнее, чем с другими энергоресурсами. Но нам все равно необходимо в ближайшее время создать хотя бы полноценную дорожную карту перехода от действующей модели рынка газа в стране к более «рыночной», с больши́м использованием биржевых инструментов, межтопливной конкуренции, четко выстроенной модели транспорта газа, входа-выхода, с учетом экспортного нетбэка, чтобы эта модель смогла заработать в общем рынке с учетом требований ЕАЭС.

Сейчас уже сформировался новый состав Думы, Комитета, мы в ближайшее время планируем проведение как минимум круглого стола на эту тему. Экспертно-аналитическая работа ведется в том числе на площадке Российского газового общества. Мы сформируем свои рекомендации, будем предлагать их правительству. Я считаю, что откладывать эту работу дальше нельзя.

НГВ: Модная тема – водород. Сейчас об этом направлении принято говорить с большим оптимизмом как о том, что может «спасти» российский газовый экспорт. Но не получится ли так, что паровой реформинг метана, даже с улавливанием СО₂, по политическим или каким-то другим причинам не попадет в список «чистых» в Европе?

П. Завальный: Думаю, не получится. Будет достаточно долгий переходный период к чистому, «зеленому» водороду, и серый, а потом и голубой водород займут в нем свое место просто с точки зрения экономической целесообразности и безопасности энергообеспечения. Иначе цена вопроса будет непомерной, а глубина, длительность и, главное, непредсказуемость энергетических кризисов будет гораздо больше тех, что так напугали всех этой осенью. Кажется, все увидели, как опасны разбалансировка энергетического баланса, недоинвестирование традиционной энергетики. Можно, конечно, утверждать, что «зеленая» энергетика не справилась, потому что она еще недостаточно «зелена» и нужно еще больше вкладывать в нее, но это недальновидно даже с политической точки зрения – избиратели вряд ли скажут спасибо.

Поэтому, думаю, будет переходный период, где важную роль будут играть метан, затем метановодород, и затем чистый водород – это будет самый актуальный способ энергоперехода, а достигать более амбициозных целей по снижению выбросов следует за счет энергосбережения или компенсационных мероприятий, связанных с поглощающей способностью лесов, болот и так далее. В конце концов, давайте не будем забывать, что европейская «зеленая сделка» – она не только про ВИЭ и отказ от инвестиций в традиционные энергоресурсы, но и во многом именно про повышение энергоэффективности всей европейской экономики.

НГВ: Когда начнется работа над законодательством о водороде? Пока ведь его нет совсем. Есть ощущение, что запаздываем...

П. Завальный: У меня нет такого ощущения. Определенное нормативное регулирование, прежде всего техническое, существует, ведь у нас в стране водород так или иначе применяется уже сегодня. Конечно, это несколько другие области и масштабы применения, чем те, о которых говорят в связи с энергопереходом, и расширение, изменение нормативной базы потребуется одновременно с расширением применения. Нужно будет дописывать законодательные нормы по транспорту водорода, особенно трубопроводному, по безопасности производства, транспортировки и применения, по экономическому стимулированию этой новой для нас отрасли, по налоговым и таможенным вопросам, если мы говорим об экспорте, и так далее. Сегодня сформирована рабочая группа высокого уровня по водороду – я планирую в нее войти, предварительные договоренности уже есть. Комитет сможет стать публичной площадкой для обсуждения связанных с водородом вопросов, у нас уже сформирована экспертная группа по водородной тематике.

При этом, на мой взгляд, при создании российской нормативной базы по водородной энергетике важно сразу гармонизировать ее с международным законодательством, тем более оно сегодня тоже еще находится в стадии становления. Это – поле для сотрудничества. В этом контексте важны предварительные договоренности на правительственном уровне между Россией и Германией, например, направленные на совместные действия не только по технологическим аспектам развития водородной энергетики, но и по ее нормативному обеспечению. Я рассчитываю присоединиться к этой работе и как председатель Комитета, и, надеюсь, как координатор группы дружбы с Бундестагом ФРГ, когда такая группа будет сформирована и в Думе нового созыва, и в Бундестаге. В прошлом созыве наша работа была признана эффективной.

НГВ: Комитет по энергетике включился в работу над темой углеводородного регулирования. При этом, если многие рассуждают только о внешних вызовах и, кажется, надеются, что тема затихнет, то вы неоднократно говорили, что и в России имеет смысл ввести углеродный налог. Почему? Судя по вашим высказываниям, вы видите в этом не столько инструмент достижения климатических целей, сколько кнут для энергорасточительных потребителей. Так ли это?

П. Завальный: Энергоемкость нашего ВВП действительно вызывает большие вопросы. И дело тут не только в том, что мы – северная страна, а потому что низкая цена на энергоресурсы не стимулирует ни большую энергетику, ни промышленность, ни коммунальную сферу к экономии. У нас огромный потенциал энергосбережения, и это дает возможность значительного снижения выбросов СО₂. В условиях, когда собственно экономических стимулов не хватает, государству нужно создавать какой-то кнут, как это было с утилизацией ПНГ. Система штрафов, введенная в свое время, сработала. И сегодня все компании утилизируют ПНГ на 85 и более процентов. Таким же кнутом может стать углеродный сбор – введение платы за выбросы заставит потребителей искать такие технологии, которые позволят их сократить, и заодно повысит энергоэффективность производств, коммунального быта. Конечно, углеродное регулирование может быть более жестким, таким как углеродные сборы, так и более мягким, как внедрение тех же «зеленых» и «белых» сертификатов.

Пока у нас в России законодательство идет по более мягкому пути. В этом году Госдумой РФ был принят законопроект «Об ограничении выбросов парниковых газов», по которому Комитет по энергетике был соисполнителем.

В этом законе есть два важнейших блока. Первый – введение обязательной углеродной отчетности для крупнейших эмитентов и предоставление этой отчетности в уполномоченный правительством орган. Крупнейшими эмитентами выбросов парниковых газов считаются предприятия, которые выбрасывают более 150 тыс. тонн эквивалента СО₂. Остальные организации вправе представлять углеродную отчетность на добровольной основе. Таким образом, будет создана информационная основа для управления выбросами парниковых газов в экономике и ее отраслях.

Второй блок – формирование правовой базы для обращения углеродных единиц как инструмента по снижению углеродного следа и привлечению инвестиций. Любая организация сможет на добровольной основе реализовать климатический проект. Появление нового класса инвестиционных проектов, направленных на выполнение климатических целей Парижского соглашения, даст возможность создать в России новый рынок, связанный с обращением углеродных единиц, а это стимулирует инвестиции в климатические проекты и рыночным механизмом сформирует в России цену на выбросы парниковых газов. При этом законопроект не предусматривает ограничительные меры для бизнеса, отсутствуют квоты и плата за выбросы парниковых газов.

Я сам долгое время был сторонником такого подхода, смягчения «климатический нагрузки» на российский бизнес, как минимум, на данном этапе. Но сегодня становится все более очевидным, что нам придется действовать более жестко и быстрее принимать решения. Июльский пакет «Fit for 55», утвержденный ЕС, предполагает введение трансграничного углеродного регулирования, так называемого СВАМ, уже в 2026 году. И в этом – серьезный риск для российских производителей цемента, удобрений, металлургической продукции, электроэнергии, поставляемых в ЕС. Согласно проекту СВАМ, импортеры смогут уменьшить платежи по нему в бюджет ЕС на сумму углеродного налога, уплаченного в стране, откуда экспортировались товары, но в зачет будут приниматься только оплата углеродного налога или цены на углерод в стране-экспортере, а никакие «зеленые» сертификаты учитываться не будут. Так что, учитывая значимость для нас европейского рынка, нам придется вводить именно углеродные сборы, чтобы наши компании платили их в российский бюджет, а не в европейский, к чему, собственно, и стремится ЕС.

У меня нет иллюзий насчет того, какие цели преследует Евросоюз, вводя трансграничное углеродное регулирование. Это прагматичное и, если хотите, циничное следование собственным экономическим интересам под видом достижения всеобщих климатических целей, но это не значит, что мы можем противостоять эти намерениям, игнорируя их. Тем более что вслед за ЕС подобные механизмы планируют вводить и другие страны, например, Япония, США. Поэтому, если сегодня мы будем проводить те же отборы проектов на строительство мощностей в электроэнергетике по программе КОММОД на 2026-27 гг., закрепляя энергонеэффективную модернизацию, мы рискуем заложить мину под всю продукцию, которая будет производиться с использованием этой электроэнергии, и, соответственно, под глобальную конкурентоспособность нашей экономики.

Мы – часть развитого мира, мы встроены в мировую экономику, и не получится так, что все развитые страны пойдут в вопросах углеродного регулирования в одну сторону, а мы сможем пойти в другую без ущерба для себя. Значит, придется принимать более жесткие, неприятные решения по углеродным сборам.

НГВ: Принятое в ноябре в Глазго соглашение о сокращении выбросов метана не окажется для России еще большей неприятностью, чем трансграничное углеродное регулирование? При том, что Россия это соглашение не подписала.

П. Завальный: Пока об этом рано говорить. Это соглашение на данный момент – скорее декларация о намерениях, каких-то инструментов подсчета объемов и квотирования выбросов метана в ней нет. Но это не значит, что они не появятся на каком-то этапе, тем более что сократить выбросы метана на 30% страны, подписавшие соглашение, собираются уже к 2030 г. И с этой точки зрения, соглашение – потенциальный источник риска, и нам нужно с ним работать. На самом деле наша нефтегазовая промышленность уже работает над сокращением утечек метана по всей цепочке добычи и транспортировки, это входит в политику наших компаний, поэтому российские планы в этой части не противоречат декларированным в соглашении намерениям.

На мой взгляд, если больше 100 стран мира подписывают такое соглашение, России не удастся и не нужно его игнорировать. Тем более если учесть, что газовый и, шире, энергетический экспорт – одна из важнейших статей пополнения нашего бюджета, мы экспортируем около половины производимых энергоресурсов. Нам придется синхронизировать и гармонизировать свою нормативную базу, свои требования по выбросам, по климатическим и экологическим целям, с международными, иначе наши данные по этим параметрам не будут признаваться, и это будет сдерживать наши экономические возможности, тормозить наше развитие.

Конечно, при этом нам нужно отстаивать свои интересы на всех международных площадках, в G20, в рамках Парижского соглашения, что, собственно, и делает наш Президент. Это делаем и будем делать мы, депутаты, в рамках межпарламентского взаимодействия. Признание атомной и гидроэнергетики, учет поглощающей способности нашей экосистемы – все это важнейшие моменты. Нельзя допустить, чтобы климатические темы были использованы в политических целях, как дубина в конкурентной борьбе. В этом контексте не могу не заметить, что там же, в Глазго, было подписано соглашение по лесам и землепользованию. И его Россия подписала, это соответствует нашей климатической стратегии, о чем и заявил в Глазго Президент РФ.

НГВ: Вернемся к нефтяной тематике. Комитет по энергетике чаще занимается законодательством, касающимся нефти, скорее как соисполнитель – приоритет у ваших коллег из комитета по бюджету. У вас нет ощущения, что подход финансистов и налоговиков к нефтянке перевешивает отраслевой?

П. Завальный: Нефтяной тематикой занимаются три комитета – прежде всего, Комитет по бюджету и налогам, Комитет по недропользованию и наш Комитет. То, что Комитет по бюджету играет первую скрипку – нормально, учитывая значимость нефтяной отрасли для наполнения бюджета страны. На площадке этих трех комитетов идет постоянный диалог, постоянный поиск баланса между интересами государства, общества, отрасли. Здесь нет хороших и плохих, здесь есть одна общая задача – обеспечить и развитие страны, и устойчивое развитие отрасли. Причем мы, Комитет по энергетике, часто выступаем как представители нефтяной отрасли, защищая их интересы.

Сейчас, например, идет очень непростой диалог по вопросам донастройки системы налогообложения нефтяной отрасли, с учетом ухудшения структуры запасов. Задача – внести в законодательство такие изменения, которые позволят компаниям включить в разработку нерентабельные на сегодняшний день запасы, продолжить рентабельную разработку истощенных месторождений. Для этого создана рабочая группа Экспертного совета при Комитете Государственной Думы по бюджету и налогам. В нее вошли представители Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам, Комитета по энергетике, представители профильных министерств, региональных властей и нефтегазовых компаний. Идет работа над корректировкой режима НДД, его действие могут расширить для месторождений в Западной Сибири, если они соответствуют ряду критериев.

Эти критерии уже определены: в частности, компания должна добывать не меньше нефти, чем запланировано в проекте разработки месторождения, в горизонте пяти лет, и далее суммарный бюджетный эффект должен быть положительным. Порог по выработанности месторождений должен быть не ниже 50% для третьей группы НДД (в нее входят зрелые месторождения Западной Сибири) и не выше 1% для четвертой группы (в нее входят новые месторождения Западной Сибири). Для месторождений третьей группы суммарный объем добычи должен быть не более 15 млн т в год, для месторождений четвертой группы устанавливается ограничения по размеру суммарных запасов – до 300 млн т.

Нефтяные компании уже представили в ведомство пакеты документов по 72 лицензионным участкам, которые могли бы стать кандидатами на перевод на НДД. Законопроект в работе, наша задача – успеть все сделать быстро, чтобы расширение эксперимента произошло в 2022 году для 3-й группы и в 2023-м – для 4-й.

НГВ: Что будет с НДД? Вы верите, что этот стимулирующий подход все же сможет заменить собой нынешнюю фискальную систему налогообложения, и если да, то в какой временной перспективе?

П. Завальный: Я думаю, переход отрасли к НДД продолжится, практика показала, что его введение было правильным решением. Как я уже сказал в самом начале интервью, он хорошо себя зарекомендовал, заинтересовал нефтяников, не разочаровал государство, действительно открыл новые возможности по вовлечению в разработку тех запасов, которые за рамками НДД разрабатывать просто нерентабельно. Иначе речи о его расширении не шло бы. Я полагаю, у нас есть шанс перейти к НДД в горизонте 5-7 лет. Конечно, если не будет каких-то форс-мажоров, подобных тем, с какими мировая нефтянка столкнулась весной 2020 года.

НГВ: Как нефтяной отрасли войти в энергопереход? Вы часто говорите, что век нефти кончится быстрее, чем век газа, и, возможно, раньше, чем мы думаем...

П. Завальный: У газа действительно есть очень хорошие перспективы как минимум на ближайшие 40 лет. Что касается нефти, я полагаю, что нефть тоже будет востребована не один десяток лет, только по-другому, не так, как мы привыкли. 150 лет назад великий Менделеев сказал, что сжигать нефть – это все равно что топить печку ассигнациями. И сейчас на наших глазах это высказывание становится данностью, аксиомой. Чем дальше, тем меньше нефть будет использоваться как топливо, будет замещаться другими видами топлива в энергетике и на транспорте, становясь больше сырьем для глубокой нефтехимии.

НГВ: А мы не опоздали на этот рынок? Ведь в последние годы в эту отрасль вложились многие крупные игроки со всего мира, и на этом рынке уже огромная конкуренция.

П. Завальный: Мы не опоздали, но, конечно, заметно отстаем, причем не только от Европы и США. Тот же Китай в ближайшее время закроет свой рынок всей номенклатурой продукции нефтегазохимии. У нас стоит задача и свой рынок полностью удовлетворить и по крупнотоннажным, и по средне- и малотоннажной продукции, и постараться занять какие-то экспортные ниши. Темпы развития нефтегазохимии у нас действительно недостаточные, ниже, чем даже у некоторых соседей по бывшему СССР. Очевидно, нужны нормативные решения, существующих все же не хватает. Их поиск будет одной из задач Комитета на созыв.

НГВ: Если я попрошу вас в блиц-режиме назвать еще несколько таких задач по нефти и газу, которые станут приоритетом в работе Комитета по энергетике, что это будет?

П. Завальный: По нефти – расширение НДД, развитие полигонов для отработки новых технологий, ускорение развития нефтегазохимии, импортозамещение. По газу – нормативное обеспечение новой модели газификации, нормативное обеспечение перехода к общему рынку ЕАЭС и ценообразование на газ на внутреннем рынке и примыкающее к газовой тематике нормативное обеспечение.

Очень важная для обеих отраслей тема – нормативно-правовое регулирование охранных зон и зон минимальных расстояний до магистральных или промышленных трубопроводов. Мы уже провели круглый стол по этой теме и готовим рекомендации. Нужно заложить в законодательство механизм, который за счет разного рода инженерных, технических и организационных мероприятий по повышению безопасности и надежности трубопроводов позволит компаниям уменьшать зоны минимальных расстояний вплоть до границ охранных зон, обеспечив безопасность людей и при этом дав территориям возможность развиваться.